[摘要]
     杨浦区妇女儿童发展“十五”计划在实际执行中，以如下两个文件为准：一是“杨浦区实施《上海妇女发展“十五”计划与到2015年规划思路》的方案”，以下简称“妇女方案”；二是“杨浦区实施《上海儿童发展“十五”计划与到2015年规划思路》的方案”，以下简称“儿童方案”。首先，考察妇女方案。根据该方案，该区妇女发展在2001至2005年间的总目标是：立足于把杨浦建成“安居乐业”新型城区的目标，力求使妇女发展与区的社会经济发展同步运行。主要目标设置以《上海妇女发展“九五”规划》中的达标率为参数，把政治参与、就业保障、维权保障以及社会保障等作为妇女发展的优先领域，准确地反映不同层次妇女的多元化需求，实现妇女事业的可持续发展。该方案提出了经济参与、政治参与、人口素质、生活质量、社会保障、合法权益保障六方面的主要目标和具体措施。该计划具有明确的政策理念和工作重点。计划的短期效果可以运用达标的形式在第一个五年，即2001至2005年中得以体现。计划的长期效果则可以认为是对于第二和第三个五年，即2006至2015年所产生的持续影响。
     其次，考察儿童方案。该方案的总目标是：在《上海儿童发展“十五”计划与到2015年规划思路》的指导下，按照把杨浦建成“安居乐业”新型城区的要求，以满足儿童发展需求为根本，不断优化儿童生存、保护和发展的社会环境，使儿童充分享有法律保护的各项权利，受到文化教育、医疗保健、生活娱乐等方面的社会服务，不断提高儿童的整体素质和发展水平，培育儿童的创新精神和实践能力，为区实现可持续发展造就有理想、有道德、有文化、有纪律的一代新人。儿童方案中提出了从四个方面推动儿童事业在“十五”中的发展。这四个方面包括：提高儿童健康水平，构建完善的妇幼保健服务体系；提高儿童受教育水平，全面推进素质教育；依法施行与完善儿童权益的保障机制；优化儿童健康发展的社会环境。这四个方面针对性强，重点明确，立意鲜明。按照《上海儿童发展“十五”计划与到2015年规划思路》分阶段实施达标的要求，每五年为一个发展阶段。故十五计划的短期效果可以参考指标体系进行评估；长期效果则依据2015年规划思路进行预测展望。
     计划的执行主体是杨浦区妇女儿童工作委员会，参照市妇儿委的组成，结合区情，该委员会相应由区一级有关委办局和群众团体组成。“协调”和“推动”是区妇儿工委的主要工作职能。同时在街道（镇）建立妇女儿童工作委员会。

     在杨浦区委和区政府的领导下，杨浦区妇女儿童工作委员会认真履行指导、协调和推动职能，依靠各委员单位和社区妇女工作委员会，动员全区广大群众、妇女、儿童积极参与，经过五年来的实施，杨浦区妇女儿童工作委员会编制的《杨浦妇女发展“十五”计划与到2015年规划思路》和《杨浦儿童发展“十五”计划与到2015年规划思路》，取得的全面而根本性的胜利 。杨浦妇女儿童发展的总体态势良好，妇女儿童事业蒸蒸日上，呈现出健康、向上、可持续发展的趋势。
     一、“十五”期间杨浦妇女儿童发展成绩显著、态势良好
     1、妇女儿童发展的社会经济环境进一步优化。在“十五”期间，杨浦区的经济持续保持快速发展的良好势头，2005年的地方财政收入达35.54亿元，是2000年的3.09倍，以年25.3%的速度增长。与此同时，区财政对教育和卫生经费的投入也逐年增加，其中妇幼卫生经费占卫生事业经费比重从2001年的0.36% 提高到2005年的1.61%；育龄妇女人均妇幼卫生经费从2001年的0.58元提高到3.49元。快速持续的经济发展，为社会各项事业发展奠定了经济基础。而区域整体“十五”发展计划实施和各职能部门，如教育、卫生、劳动社会保障和民政等事业的“十五”发展计划的实施在对全区发展和提供优质服务的基础上也同时促进了妇女和儿童事业的发展。
     在区委和区政府的正确领导，在上海市妇女儿童工作委员会的直接指导和推动下，在全区各部门和全体委员单位的悉心工作和共同努力下，杨浦区妇女和儿童“十五”发展计划的所承担的各项指标基本完成，达标率达94.8％。仅少量监测指标，如青少年活动场所的社区配备率，初、高中生视力不良率的达标有一定困难。
     2、妇女经济参与领域扩展，就业渠道增加。杨浦区，作为一个上海老工业区，在上海产业结构调整的总进程中比其它区域积淀下数量更多的失业人员。每年新增劳动力的自然增长和外来劳动人口的冲击，对杨浦区的就业市场形成巨大的压力。又由于杨浦区原来的产业构成中以纺织、轻工、仪表等女性劳动力为主体的行业比较集中，因此下岗女职工居多又成为该区的一个特点。然而，在贯彻落实妇女发展“十五”计划的过程中，杨浦区妇儿工委和相关职能部门将促进妇女经济参与和完成妇女就业的计划发展目标融入在日常工作中，在职业介绍，技能培训，劳动监察和协调处理劳动关系等各个环节中坚持以增加妇女就业、保障妇女利益为目标，从而使妇女就业渠道开拓，就业岗位增加，就业权益得到保障。安置女性失业人员由2001年的39％上升到2005年的45.4％。
     杨浦区利用社区公益岗位开发、非正规劳动组织组建和享受政府政策的自主创业等有效措施促进了妇女就业，较好地解决了妇女的就业问题。例如，以政府财政托底的社区公益岗位开发工作，使杨浦区妇女在经济参与取得了良好的效果，五年中受益总人数达到45140人，其中妇女受益人数达16869人。在非正规劳动组织中就业的妇女人数达1539人，其中在非正规劳动组织中任负责人的女性比例达17.6%。享受政府政策优惠的自主创业的组织中，女性为创业者或负责人的比例达到19.1%。
     女性的失业人口的数量和比例同多种社会原因相联系，如上海市经济发展的区域差异，区域内部的所有制变化和产业结构调整的力度，区域内女性人力资源存量的素质以及女性劳动力的增量等等。尽管“十五”期间杨浦区的登记失业人口中女性比例略有上升，但是仍然有效控制在发展目标规定的登记失业人口不超过45%（为43.3%）。令人可喜的是，杨浦区20-30周岁女性的登记失业的人数比例呈现下降的态势，如2001年，20-30周岁女性的登记失业人数占该年龄人群的比例是27.3%，而2005年减少为24.1%。
     2005年，全区女性专业技术人员“十五”期间保持在73％，这在目前妇女在正规部门就业的总人数减少的现实趋势下实属不易。而且至2005年，全区女高级专业技术人员为395人、女中级专业技术人员为4010人,分别比2001年略有增加。显示出女性人力资源的素质和就业层次总体向上的趋势。
     3、妇女参政议政的机遇增多，层次有所提高。妇女参政是实现妇女发展和地位改善的重要方面。特别是在目前中国经历着社会转型的过程中，妇女的民主参与和民主监督是对广大妇女利益保护的客观要求。“十五”期间，杨浦女性参政议政的状况有显著的改善（见附表1）。根据妇女儿童发展“十五”计划的目标要求,区党政领导班子中有2名女干部的班子比重和街道(乡、镇)党政领导班子中有2名女干部的班子比重得到明显的提高,大大超过目标规定的大于等于50%的比重。例如，区党政领导班子中有2名女干部的班子比重达到100%；街道(乡、镇)党政领导班子中有2名女干部的班子比重达到83.33%。区党委和政府部门班子中有女性的班子比重达到81.4%，比目标规定的大于等于60%的指标值高出21.4%。区人大女代表比例和区政协区委员比例已经分别接近30%。但是，在杨浦区的女局级干部中目前仍然没有担任正职的；女处级干部中担任正职的比重占16.67%，
     4、妇女儿童健康水平继续保持或接近发达国家和地区平均水平。杨浦区的妇幼保健服务工作在完成“九五”规划的基础上进一步提升。杨浦区妇儿工委和相关职能部门高度重视妇女儿童的健康，在加大对卫生事业经费投入和增加妇幼卫生经费占卫生事业经费比重的同时，通过加强重点指标的监测，深入基层，开展健康教育，做好学校卫生工作等有力措施，使妇女儿童的健康状况持续改善，与妇女儿童的健康和生命质量密切相关的各项指标均继续保持或接近发达国家和地区的平均水平（见附表2）。2005年，杨浦区孕产妇死亡率为零，达到该指标的最佳状态。婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率分别为3.22‰、3.64‰，均已达到“十五”计划目标要求，显示出杨浦区在社会经济发展过程中妇女和儿童健康优先发展和领先发展的先进理念和策略措施。然而由于受多种因素的影响，青少年近视，青少年龋齿和肥胖等健康缺陷的达标仍有相当难度。
     5、少年儿童接受教育环境更加优化。在“十五”期间，少年儿童接受教育环境进一步优化。杨浦区3——6岁幼儿入园率、小学、初中、入学率均继续保持在100％的最佳水平。儿童少年的最佳的入学率和教育事业的发展是同杨浦区政府高度重视教育事业，增加教育经费的投入紧密相联系的。小学生均教育经费和中学生均教育经费分别比“十五”计划的起始年（2001年）增加了96%和108%。五年中，全区中小学办学条件全面改善，新建学校20所，改扩建学校46所，共投入资金42577.7万元。与此同时，小学、中学平均每个教师负担学生数有所减少，例如：2001年，小学、中学平均每个教师负担学生数均为17人，而2005年分别为11和14人。此外，在优化普通少年儿童受教育环境的同时，杨浦区将教育的阳光撒向特殊儿童，斥资1200万元搬迁改造扬帆辅读学校。以“让孩子拥有生存能力”和“以儿童为中心”的教育理念为指导，精心办好特殊教育，并对特殊儿童（如脑瘫儿童）送教上门。
     二、“十五”期间杨浦妇女儿童发展的机制打造得更加完善
     “十五”期间，杨浦区妇女儿童工作委员会和各委员单位齐心协力，形成共识，坚持以男女平等基本国策为指导，以构建和谐社会为目标，贯彻以“妇女儿童发展为本”的方针政策，认真履行政府推动、管理和促进妇女儿童事务的职能，不断完善工作机制，优化发展环境，在全面贯彻落实《中华人民共和国妇女权益保障法》和《未成年人保护法》的基础上，积极推进和全面实施了杨浦区妇女儿童发展“十五”计划。
     1、坚持将妇女儿童发展纳入政府工作体系。“十五”期间，杨浦区持续推进妇女儿童工作纳入政府事务和责任体系，实现了妇女儿童工作纳入了区政府工作报告、纳入了区经济社会发展总体规划、纳入了精神文明建设总体规划、纳入了职能部门的工作范围和纳入了区政府财政预算等各个方面，使妇女儿童发展已成为杨浦经济社会发展目标的重要组成部分，研究解决妇女儿童发展中的新情况、新问题被列为区级政府常务会议的重要议事日程。区级政府和有关部门围绕两个规划落实责任分解、加强宣传培训、开展监测评估，从管理体制、组织机构和财政支持等方面保证和实现杨浦妇女儿童与经济社会同步发展。
     2、强化依法维护妇女儿童合法权益的职能。“十五”期间，杨浦区积极推进行政执法责任制，完善了以社区为中心的维权网络，依托政法部门建立联席会议制度，依靠人大、政协建立执法监督机制，确保相关法律法规的贯彻执行。区级妇女儿童法律援助分中心信访受理数呈下降趋势，社区妇女儿童法律援助站信访呈上升趋势，它一方面反映了广大妇女维权意识提高，另一方面也反映了维护妇女权益的基层社会干预力度增强，保障了妇女的权益和社会的稳定（见附表3）。另外，妇女人权和妇女的人身权利也得到基本的保障。在“十五”期间，查处治安案件中侮辱妇女案件有明显减少。依法维权已经成为妇儿委和相关委员单位的一项经常性的工作，区妇儿委办公室会同相关委员单位编印了有关宣传“男女平等，儿童优先”、《婚姻法》和“劳动保障政策”等资料，宣传“两法两规”知识，使男女平等的基本国策和相关法规深入社区家庭。
     3、完善管理妇女儿童事务的工作机制。为确保“十五”规划的有效实施，杨浦区妇儿工委将机制建设和创新放到最重要的位置。杨浦区妇儿工委领导、协调、组织、监督规划的实施，建立了工作目标责任制、述职评议制和监督评估制，以推动规划的循序渐进的实施。区妇儿委建立监督评估领导小组，由委员会副主任任组长和副组长，承担主要目标的委员单位委员任领导小组成员，下设区妇儿委办公室牵头的专家评估组和区统计局牵头的统计监测协调组，加强对规划的综合统计和实施过程中的监督、评估、反馈和交流工作。从而使规划所设定的各项目标定期、及时、准确和系统地得到管理。此外，杨浦区妇儿工委还进一步完善自身监督机制，在委员单位的卫生监督、教育督导、劳动监测、地方统计、法律监督的基础上，建立定期检查、评审制度，每年开展一次妇女发展状况的监督评估，及时发现问题，采取相应对策。四平街道妇女儿童工作委员会组织建设的模式成功运作成为全市社区妇儿委可以借鉴的经验。
     4、整合资源为妇女儿童办实事。“十五”期间，为确保妇女儿童工作的开展，区财政部门对于妇儿委开展年度各类工作均给予经费保障。在区级财政总体还是处在中心城区较弱的情况下，保证了妇儿委办经费达标，且在2006年突破性地由地区妇女人均0.5元飞跃到1.5元。在政府财政部门的支持下，妇儿工委同各委员单位联手落实妇女儿童发展规划中提出的六项“实事项目”。目前六项“实事项目”中的五项基本都已落实。如创办“复旦?杨浦女性发展咨询中心和心理法律咨询热线”、健全“妇女儿童法律援助分中心”援助网络，拓展服务项目等项目都已取得实效，目标人群已经收益。各街道、镇法律援助站自2001年成立以来，运转有序，更大程度上保护了妇女和儿童的合法权益。建设区妇女儿童发展活动中心的项目目前已经完成选址。另外，区民政部门、卫生局、劳动和社会保障局、教育局等委员单位也都积极开展了相应的推动妇女和儿童发展的实事。
     5、全力推进性别意识主流化。“十五”期间，妇儿工委将贯彻落实男女平等的基本国策放在各项工作和措施的首要地位，全力推进社会性别意识主流化。政府主管领导通过发表电视讲话进一步在大众中宣传男女平等基本国策。在促进妇女政治参与方面，不仅同相关部门合作，采取多种措施，改进女干部的选拔和综合考核，而且加大对女干部的培训力度，对被纳入视野的女干部，通过助理制、重大工程或重要岗位锻炼等特色培养方式促进女干部加速成为复合型干部，使更多女性人才进入决策主流。在提高妇女素质方面，深入开展《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》的宣传和学习，组织法律、法规宣传咨询活动、系列知识讲座等，不仅提高妇女和广大群众的法律意识和法律知识，而且提高和增进妇女和广大群众的性别意识和性别知识。
     三、对实施“十一五”妇女儿童发展规划的建议
     1、深入细致研究“十一五”妇女儿童发展规划和目标。根据“十五”计划的实施过程和结果，以及根据规划的前瞻性、创新性的特点，建议在新五年规划执行的初期（第一年），可以对规划实施、管理和监督流程作一深入细致的研究和分析。首先，分析新一轮五年规划的主要设定目标实现的社会经济条件以及与其他区、县相比本区的优势、特点和局限，认识实现目标须做的努力和努力程度。其次，分析研究本地区在新一轮五年规划中的各项目标和措施，如上海市和杨浦区妇女儿童发展的共性目标、独特目标以及具体措施，并将各项目标和措施细化分解，提出更加详尽的方案。再次，研究新一轮五年规划的目标与上一轮五年规划目标之间的距离，特别是明确“十一五”规划目标中的重点、难点指标，以便更加明确努力的方向。最后，研究分析相互联系的各个委员单位之间的合作和分工计划，以便进一步整合资源，创新机制，将投入实现规划目标的工作和活动的劳动和资金的效果得以最大化。
     2、将保障就业——充分发挥妇女劳动力资源在经济发展中的作用落实的更加具体。女性在经济参与中扮演着越来越重要的角色。这里面，既有令人鼓舞的事实，也有需要注意和改善的地方。国际劳工组织认为：“经济增长是重要的，但是还不足以实现千年发展目标之一。那些促进就业、增加经济包容性，赋予人们更多权力，以及加强社会投资的宏观经济和结构性政策也同等重要。”杨浦区在妇女儿童发展“十一五”规划中的一些主要目标已经进行了量化，这些目标可以通过统计数据直接进行考核。然而，有些目标还可以进一步进行细分。如通过经济活动参与率和失业率的调查，结合人口规模和人口构成，可以检测两性参与社会生产活动的程度和范围，探讨和解释两性参与率差异的原因，并对劳动力市场的趋势做出判断。还有可以进一步细分的，如分年龄组的就业率和失业率，正规就业和非正规就业的参与率等。然而由于受目前统计指标体系的限制，许多数据无法获得。因而，如果能够做到运筹在先，眼前与长期结合，根据“十一五”规划中期评估和终期评估的需要，每年做一项或两项专题研究，那么就能使“十一五”规划实施和指标的数据和资料评估更加科学更加丰富，也使相应的对策更加具有针对和实效性。
     妇女自己创业已经被证明是妇女实现就业的重要渠道。但女性企业家往往面对比男性企业家更多的不利的社会环境，监管环境和制度环境。杨浦区政府在其妇女发展目标中指出，“积极开发适合女性特点的就业岗位，扶持女性自主创业，培育一批女性创新业带头人”。这体现了该项政策制定中的社会性别意识。由于技术方面的原因，在实际操作和评估中存在一定困难。为此，对此类目标可以逐渐量化，通过对政府相关政策制定和执行的考核来确保此类目标的实现。
     3、始终将促进妇女参与——不断提高妇女参与决策和社会公共事务管理的深度和广度放在重要位置。女性的政治参与对于推动两性权益的平等具有重要意义。然而，提高妇女的政治参与率如果依靠体制内对女干部培养选拔上的政策倾斜，则同时存在两种影响。积极的影响是：自上而下的设定女干部比例的运作方式可以在短时间内完成达标任务，确保女性干部在体系内的绝对数量。消极的影响是：比例达标往往掩盖了女干部位居副职，集中于科教文卫，远离经济部门的事实 。相应的政策建议除了细化考核目标之外，将社会性别意识纳入决策主流，以研究和培训的形式对社会性别意识加以倡导，对提高妇女政治参与有积极意义。
     在“十一五”规划中，杨浦区已经将妇女政治参与延伸为更加宽泛的概念。这种变化反映了社会发展希望和要求提高女性在社会公共事务方面的参与程度以及让更多的妇女关心和参与社会公共事务。因而，营造和创导妇女参与的社会氛围，必须成为实施“十一五”规划的重要方面。它可以包括以不同方式和不同内容的自愿者团体的组织发展、不同形式和不同主题的社会活动开展以及以社区为基础的公益活动的管理和开展。区妇女儿童工作委员会可以环绕2010年上海世界博览会的主题，策划和组织妇女开展各项社会经济活动，它不仅能培育和营造妇女参与的社会氛围、社会热情，也能使妇女参与社会公共事务的能力得到锻炼和提高，并进而促进妇女参与的深度和广度。
     4、优化儿童健康发展的社会环境。至2005年，杨浦区儿童活动场所的社区配备率已经通过资源整合的方法有效提高。儿童食品、用品和玩具等的安全质量不断提高，例如：学生营养午餐质量合格达标率为100％；加大儿童食品、用品质量监督抽查力度，整改复查合格率达到100％。然而儿童规划的指标体系在“依法实行与完善儿童权益的保障机制”和“优化儿童健康发展的社会环境”两方面还有待加强。比如对儿童营养午餐、儿童食品中有害、有毒物的污染，儿童服装、玩具、学习用品等的使用安全性、材料无害性、内容健康性的监督和管理，可以建议全市建立统一的检测标准，由相应部门提供监控指标。建议规定“区图书馆要健全完善具有少儿特色的图书窗口建设，参建全市联网的少儿特色文献数据库，实现儿童读物全区分享；各街道(镇)图书馆必须设立少儿阅览室；区少年宫、少科站、少儿营地都要为儿童提供丰富多彩的活动项目”等可以通过达标的指标体系。
     5、将社会性别纳入决策主流作为规划实施的抓手。在目前所制定规划的执行过程中，各项目标被分解到相关的职能机构，妇儿委作为协调议事机构，行使“协调”和“推动”的职能。然而，妇女儿童发展涉及众多部门和方面，各个分解的目标既有能在体制内通过行政指令完成的，又有需要依靠群众组织的共同参与完成的。特别是有些目标是在依靠社区资源整合优势的基础上才能实现的。目前的运作模式是政府提供行政资源，社区提供社会资源，两者合作，共同促进妇女儿童事业的发展。
     在上海市级层面，社会性别意识的宣传、教育和培训能够通过党校和对新录用的公务员培训得到实现，区级党校也会相应实施，然而这仍然远远不够，许多同妇女和儿童工作相关的工作人员以及同规划实施相关委员单位负责人和联系人迫切需要得到性别意识和知识的学习。他们的性别意识和性别知识直接关系到“十一五”规划实施的成绩和效果。因而，及时制定区级层面的相关干部的培训，并采用形象深动的方式适时开展培训活动，应该成为贯彻落实“十一五”规划的一项重要活动。建议全区涉及妇女儿童重大权益的政策出台前，要倾听妇儿委和妇联组织的意见。
     目前，我国正面临社会经济和各项事业的巨大变革之中，各项社会公共政策也是在经历梳理、改革和变化之中。每一项社会和公共政策的出台总是对社会关系的利益调整，因此以性别视角对各项社会公共政策进行梳理、研究和分析必然能够促进“十一五”规划的目标实现。
     6、以社区为基点，实现妇女儿童发展目标。实践证明妇女儿童发展和工作的落脚点是在社区一级。国际社会的经验提出了通过赋权增加受益主体的参与意识的新模式。目前政府提出妇女儿童发展计划，是顺应时代发展和民生要求的举措。在具体实施过程中，尚需考察投入与产出。妇女发展的历史已经显示了几种不同的“社会性别加发展”的模式，：自上而下的“福利”方式、将妇女看作积极参与者，减少两性不平等的“公平”方式、在非政府组织中颇受欢迎的“反贫困”方式、鼓励妇女在经济领域做出贡献的“效率”方式，以及最新的、通过支持妇女自我计划来增强妇女的权力和能力的“赋权”方式。显然，我们妇女儿童工作委员会在开展工作中，如果能够立足社区，依靠社区，积极鼓励和支持群众组织的参与，那么既可以便于为实现“十一五”规划目标的自身工作的开展，又能起到对民间群体赋权的作用。